摘要:2014年9月下旬，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號(hào)），推廣使用政府與社會(huì)資本合作（PPP， Public-Private-Partnership）模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。緊隨著多家部委印發(fā)相關(guān)文件，力推這種政企合作的新方式，PPP模式一時(shí)之間成為熱門話題。
2014年9月下旬，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號(hào)），推廣使用政府與社會(huì)資本合作（PPP， Public-Private-Partnership）模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。緊隨著多家部委印發(fā)相關(guān)文件，力推這種政企合作的新方式，PPP模式一時(shí)之間成為熱門話題。
在城市交通系統(tǒng)，尤其是公共交通領(lǐng)域推廣PPP模式，既能借助社會(huì)資本的力量突破建設(shè)資金短缺的瓶頸，又可以發(fā)揮私人部門的管理與技術(shù)優(yōu)勢(shì)。
公私合營為公共服務(wù)提質(zhì)
目前，我國正以史無前例的速度擴(kuò)建城市軌道系統(tǒng)，大容量快速公交系統(tǒng)（BRT）和公交專用道建設(shè)也已處于亞洲領(lǐng)先水平。通過土地轉(zhuǎn)讓金和地方貸款等方式融資，大力發(fā)展軌道交通等公共交通項(xiàng)目，在國內(nèi)各地并不鮮見。
然而，正是由于這些不可持續(xù)的融資方式，使得國內(nèi)大部分城市在城市公共交通項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營上開始面臨巨大的融資困難。
“兩會(huì)之后，國家治理地方債的決心為公共交通的建設(shè)帶來更多挑戰(zhàn)和新機(jī)遇。”世界資源研究所城市交通研究分析員薛露露表示，資金短缺的壓力促使政府開始思考，如何破解可持續(xù)交通發(fā)展的融資難題，“有些地方，建設(shè)軌道交通的投入甚至已經(jīng)達(dá)到了每公里10億元”。
城市公共交通系統(tǒng)具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品的公益性屬性，同時(shí)兼有私人產(chǎn)品的效用可分性和贏利性屬性。在這種情況下，其建設(shè)和運(yùn)營既可以由政府來提供，也可以通過政府建立某種補(bǔ)償機(jī)制，通過市場(chǎng)來運(yùn)作。“在公共交通領(lǐng)域推廣PPP模式，市場(chǎng)會(huì)使項(xiàng)目更有效率。”薛露露說。
按照國家發(fā)展改革委的定義，PPP模式指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。
有相關(guān)學(xué)者表示：“過去，我們?nèi)鄙賹?duì)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供方式的充分認(rèn)識(shí)，要么全部由政府大包大攬；要么試圖走到另一個(gè)極端，將本屬于政府的公共責(zé)任推向市場(chǎng)，搞絕對(duì)市場(chǎng)化。”
PPP模式正好在這兩者之間找到了一個(gè)恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合點(diǎn)，將兩者有機(jī)結(jié)合起來。正是由于PPP模式具有諸多優(yōu)勢(shì)，國內(nèi)部分城市已經(jīng)開始借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身特點(diǎn)，在城市公共交通建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)中應(yīng)用PPP模式。
模式多元彌補(bǔ)成本缺口
作為國內(nèi)首條采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營的軌道交通線路，北京地鐵4號(hào)線引入了香港地鐵（以下簡(jiǎn)稱“港鐵”）的投資和運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)。
北京地鐵4號(hào)線獨(dú)具特色的“項(xiàng)目分拆”模式將工程的所有投資建設(shè)任務(wù)以7：3的基礎(chǔ)比例劃分為A部分107億元的土建投資和B部分47億元的機(jī)電投資。其中B部分由社會(huì)投資組建項(xiàng)目特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)，即PPP模式。港鐵、京投、首創(chuàng)合資成立的特許經(jīng)營公司——京港地鐵公司承擔(dān)47億元部分，其中港鐵股份為49%，首創(chuàng)股份占比為49%，京投占比為2%。
在項(xiàng)目成長期，政府將其投資所形成的資產(chǎn)租賃給PPP項(xiàng)目公司，為其實(shí)現(xiàn)正常投資收益提供保障；為收回部分政府投資，同時(shí)避免PPP項(xiàng)目公司產(chǎn)生超額利潤，將通過調(diào)整租金的形式使政府投資公司參與收益的分配；在項(xiàng)目特許期結(jié)束后，PPP項(xiàng)目公司無償將項(xiàng)目全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。
該模式的優(yōu)點(diǎn)是：通過項(xiàng)目分拆，可以降低政府財(cái)政資金壓力，吸引社會(huì)資金，分散并降低出資各方的風(fēng)險(xiǎn)。在引入社會(huì)資金的同時(shí)帶來規(guī)范管理和專業(yè)經(jīng)營，也有效地建立了地鐵項(xiàng)目的市場(chǎng)化收益機(jī)制。
目前，北京地鐵除了“4號(hào)線”、“14號(hào)線”采取PPP模式外，計(jì)劃開建的北京地鐵“16號(hào)線”也再度引入了這一合作模式。
“軌道交通成本與日俱增，亟須通過多元化的社會(huì)資本彌補(bǔ)缺口。”薛露露多年從事“軌道加物業(yè)開發(fā)”的模式研究，“‘軌道加物業(yè)開發(fā)’是PPP模式的一種，企業(yè)可以在運(yùn)營軌道交通之外，享受到由地鐵帶來的土地溢價(jià)。”
早在2007年，上海市軌道交通11號(hào)線就借鑒香港地鐵的經(jīng)驗(yàn)，采用公開捆綁招標(biāo)的方式，提出“站點(diǎn)綜合開發(fā)”，將地鐵站點(diǎn)周圍的土地設(shè)置為“站點(diǎn)交通樞紐專項(xiàng)用地”，與地鐵車站配套，由競(jìng)標(biāo)成功的企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了城市軌道交通的溢價(jià)回收。
PPP模式在實(shí)際運(yùn)作中，涉及多元主體和利益關(guān)系，處理好運(yùn)作中的各個(gè)環(huán)節(jié)，選擇有效的具體合作模式至關(guān)重要。PPP項(xiàng)目可以針對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營性特點(diǎn)，采取多元的合作路徑，為不同類型的項(xiàng)目確定科學(xué)合理的合作模式。這樣，既能避免走彎路，也能降低成本費(fèi)用并提高運(yùn)營效率和服務(wù)水平。
責(zé)權(quán)明確注重伙伴關(guān)系
“現(xiàn)在很多地方政府把PPP模式簡(jiǎn)單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內(nèi)涵，如果這樣下去，可能會(huì)變成另一種形式的地方融資平臺(tái)公司。”財(cái)政部部長樓繼偉在接受媒體采訪時(shí)如此表述PPP模式對(duì)當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的意義。
“政府要重視自身信用，同時(shí)要明確各方在PPP中的角色定位。”香港鐵路有限公司副總經(jīng)理謝華表示，推廣PPP模式，政府應(yīng)注重處理好與市場(chǎng)主體的關(guān)系，“健康的PPP模式應(yīng)該建立在政企各方對(duì)自己所扮演角色有充分正確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上”。
聚焦在公共交通領(lǐng)域，目前，國內(nèi)偏向福利態(tài)度的公交定價(jià)機(jī)制會(huì)對(duì)投資企業(yè)的現(xiàn)金流帶來很多問題。即便政府會(huì)給予高額的補(bǔ)貼，在沒有有效運(yùn)營保障機(jī)制的情況下，資金缺口仍然較大。
此外，國內(nèi)各城市一般僅有一個(gè)公共交通項(xiàng)目的“運(yùn)營商”，可用來替換的選擇不多，競(jìng)爭(zhēng)程度并不激烈。正是在這樣的機(jī)制下，很多優(yōu)秀的社會(huì)資本難以得到合適的進(jìn)入機(jī)會(huì)。
有人注意到，相關(guān)部門將PPP模式定義中的“私人部門”改為“社會(huì)資本”，實(shí)際上意味著政府不僅希望和私人資本或私人部門合作，而且也希望同時(shí)能與國有資本及其他資本合作。
這項(xiàng)定義的微調(diào)蘊(yùn)含著巨大的挑戰(zhàn)，國有資本的非完全市場(chǎng)導(dǎo)向決策機(jī)制與私人資本或私人部門的市場(chǎng)導(dǎo)向決策機(jī)制完全不同，政府與此兩者合作所遵循的行為規(guī)范及合作建設(shè)運(yùn)營的機(jī)制、質(zhì)量、效率也大不相同，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理水平提出了更高要求。
謝華表示：“PPP更強(qiáng)調(diào)最后一個(gè)P（Partnership），指的是伙伴關(guān)系和伙伴精神，PPP更關(guān)注‘利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)’的合作精神，各方都應(yīng)在這樣的前提下去推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展。”
名詞解釋
●BOT（Bulid-Operate-Transfer）：建造—運(yùn)營—移交
BOT模式的特點(diǎn)就是將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)有期限的抵押，以獲得項(xiàng)目融資。
BOT模式中，首先由項(xiàng)目發(fā)起人通過投標(biāo)從委托人手中獲取對(duì)項(xiàng)目的特許權(quán)，隨后組成項(xiàng)目公司并負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目的融資，組織項(xiàng)目的建設(shè)，管理項(xiàng)目的運(yùn)營，取得合理的利潤。特許期結(jié)束后，應(yīng)將項(xiàng)目無償?shù)匾平唤o政府。
●BT（Build-Transfer）：建造—移交
BT模式是BOT的一種變換形式，政府通過特許協(xié)議，引入國外或民間的資本進(jìn)行專屬于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完工后，該項(xiàng)目設(shè)施的有關(guān)權(quán)利按協(xié)議由政府贖回。
通俗地說，BT是一種“交鑰匙工程”，社會(huì)投資人投資、建設(shè)，建設(shè)完成以后“交鑰匙”，政府再回購，回購時(shí)考慮投資人的合理收益。
●TOT（Transfer-Operate-Transfer）：轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓
TOT模式是通過出售現(xiàn)有資產(chǎn)以獲得增量資金進(jìn)行新建項(xiàng)目融資的一種新型融資方式。
在這種模式下，私營企業(yè)用私人資本購買某項(xiàng)資產(chǎn)的全部或部分產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)；然后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)，在約定的時(shí)間內(nèi)通過對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營收回全部投資并取得合理的回報(bào)，特許期結(jié)束后，將產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)無償移交給原所有人。
●TBT（Transfer-Bulid-Transfer）：轉(zhuǎn)讓—建造—轉(zhuǎn)讓
TBT模式就是將TOT與BOT融資方式組合起來，以BOT為主的一種融資模式，其中TOT的目的是為了促成BOT。
在TBT模式中，政府通過招標(biāo)將已運(yùn)營的項(xiàng)目和未來若干年的經(jīng)營權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給投資人；投資人負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目公司進(jìn)行新的建設(shè)和運(yùn)營；項(xiàng)目建成開始經(jīng)營后，政府從BOT項(xiàng)目公司獲得與項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)等值的收益；按照TOT和BOT協(xié)議，投資人相繼將項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)歸還給政府。
●PPP（Public-Private-Partnership）：政府與社會(huì)資本合作
廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，它包含了BOT、TOT等多種模式。需要說明的是，BT模式中由于企業(yè)不涉及運(yùn)營，并不屬于PPP模式。
社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的業(yè)務(wù)由來已久。但是，PPP模式超出了傳統(tǒng)的私營分包的范疇，PPP模式允許私營部門獲得對(duì)一項(xiàng)設(shè)施的長期控制權(quán)，并在合同到期前負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營。
