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順利實施鐵路大戰略需要政策優化與體制改革

2012-12-05 08:53:36 來源：www.cpsits.com責任編輯:

只有戰略目標，缺少必要措施，再好的戰略也是空談，落不到實處。進入“十三五”規劃期后要繼續保持2009年以來的鐵路建設速度，順利實現2030年前建成20萬公里以上鐵路網的戰略目標，需要采取切實有效的戰略措施，從政策優化與體制改革兩個方面提供保障。

　　實現鐵路發展戰略目標

　　面臨資金困難

　　為應對世界金融危機，我國從2009年起大幅度增加鐵路建設投資，金融機構積極為鐵路建設融資。到2011年底，鐵道部債務總額由2008年底8683.95億元上升為24126.75億元，3年間增加15442.8億元，擴大178%，負債率由46.81%上升到60.63%，升高13.82個百分點。

　　盡管這一負債率還處在合理水平，但因鐵道部作為單一法人的債務總額已經變得很大，在銀行貸款與債券發行兩個方面，都因觸及金融業監管界限而出現險情。從銀行貸款看，受商業銀行單一客戶放款最高占比不得超過10%的限制，有的銀行已不便給鐵道部增發貸款。從債券發行看，今年8月22日第四期200億元鐵路建設債券發行后，鐵道部的債券余額達到6320億元，受到證券法關于公司發債不得超過40%凈資產的紅線制約，超過凈資產的40%，

　　為支持鐵路建設，國家從實際情況出發，及時作出決定，將鐵道部作為非公司制企業看待。國家發改委據此將鐵道部的債券發行限額放寬到不超過凈資產（即權益）。按此發債限額，距離2012年1季度末15785.78億元凈資產（即權益）數量，鐵道部還有9400億元的債券增發空間，今后3年平均每年可以增發債券3100億元。這使鐵道部2013-2015年的融資不會受到金融法規的硬性限制，完成“十二五”鐵路建設規劃的建設資金來源問題能夠得到解決。

　　真正需要研究的問題，是從2016年開始的“十三五”規劃期鐵路建設資金的供求關系。按鐵道部2009-2011年債務總額年均增長5100億元、長債余額年均增長4300億元的趨勢，到2015年底“十二五”鐵路建設規劃完成時，鐵道部的債務規模可能達到4.47萬億元，其中長債余額可能達到3.53萬億元，債券余額接近1.6萬億元。屆時鐵道部的凈資產有可能增加到2萬億元，總資產（負債+權益）達到6.47萬億元左右，資產負債率上升到69.45%，臨近70%警戒線。這將使鐵道部“十三五”規劃期的融資條件，在銀行貸款與債券發行兩個方面，都發生不同于目前的明顯變化。

　　從債券發行方面看，按照不超過凈資產的控制標準，距離2萬億元的凈資產總額，整個“十三五”規劃期將只剩4000億-5000億元的增發空間，年均僅1000億元左右。從銀行貸款方面看，會有更多銀行對鐵道部的放款達到最高占比10%的單一客戶控制線。如果到那時國家不出臺特殊的支持措施，鐵道部將無法像目前這樣融資，難以實施年均建設4000公里鐵路新線的戰略規劃。

　　除了外部融資條件發生不利于進一步擴大債務規模的變化外，從鐵道部自身利益看，也將表現出不宜繼續大量增加債務余額的傾向。當2015年底鐵道部債務規模超過4.4萬億元、負債率接近70%警戒線后，還本付息壓力將急劇增大。如果為了實施新的鐵路網建設規劃，繼續大幅度增加債務，那就難免會因應付利息增加過快而出現虧損，甚至可能威脅到現金流。這可能是鐵道部從管理層到普通員工，都不愿意看到的局面，必將降低鐵路部門建設鐵路的積極性。

　　根據以上分析，對于2016年后我國鐵路建設資金的籌集問題，得出如下結論。面對“十三五”時期鐵道部融資條件的變化，如果國家不采取新的有力措施，單靠鐵道部，屆時將很難籌集到足夠的資金來保持目前的鐵路建設速度。即使鐵道部能夠借到錢，也會使其財務狀況發生惡化。

　　上述兩難局面將使2016年后我國鐵路建設面臨以下3種選擇。一是確認我國鐵路網已經基本建成，此后不再需要進行大規模鐵路新線建設，因而無需大量融資。二是給鐵道部留出10-15年的債務調整時間，待到2026-2030年鐵道部債務規模有所縮小、資產負債率有所下降、融資條件得到改善時，再考慮實施新的中長期鐵路網規劃。三是國家采取新的有力措施，趁熱打鐵，在接下來的15年內繼續保持目前的鐵路建設速度，爭取在2030年前建成能夠基本滿足我國社會經濟長期發展需要的20萬公里鐵路網。

　　現行體制下實施大戰略政策措施

　　如果要優化我國的綜合交通運輸體系，決心實施鐵路發展大戰略，即作上述第三種選擇，在2016-2030年再建8萬公里鐵路新線，即使按每公里鐵路新線平均造價1億元估算，總計也需要8萬億元鐵路基建投資。要順利籌集如此巨額的建設資金，加快鐵路建設速度，同時又不增加鐵道部債務負擔，有優化政策與改革體制兩類措施可以采取。優化政策涉及面少，易于實行，并可為改革創造良好條件。改革體制牽涉人多，關系復雜，需要慎重推行。本著先易后難原則，首先討論現行體制下優化政策的具體措施。

　　措施其實很簡單，而且早已有先例，可供照樣畫葫蘆。這措施就是：以特別國債置換鐵道部全部債務。可借鑒的先例是：我國1998年通過發行特別國債，組建金融資產管理公司，剝離國有商業銀行不良資產，使國內外長期看糟的4大國有商業銀行，很快全都身價百倍，不僅讓外國戰略投資者大賺一把，而且使這些銀行的中高層也都發了小財。其實，真正賺大頭的還是國家，國家持有的這些銀行股權，無論看凈值還是算市值，都已經翻了多番，遠遠超過當初為剝離銀行不良資產而發行的特別國債。

　　更值得注意的是：特別國債悄然無聲，農民不知道，工人沒感覺，糧油菜市無反應，如果不是特別提起，人們早已忘記。用財政部債務置換鐵道部債務，社會信用規模不增不減，國家部委債務總額不多不少，工農大眾對此難以覺察，應當說在情理之中。但對債務人來說，財務效果則十分明顯，由于國債利率比銀行貸款利率低很多，應付利息會立即大幅度下降。用節省下來的這些利息，無論加快鐵路建設，還是延緩鐵路運輸提價，都會給人民帶來實惠。

　　鐵道部的資產質量，遠勝于1998年時的國有商業銀行，比現今各銀行股份有限公司的信貸資產質量，也毫不遜色。因而，今日的鐵葫蘆比當年的銀葫蘆，更容易畫。事實上，對鐵路根本不必談剝離不良資產，無需另行設立專門處理不良資產的公司，只需中央財政發行與鐵道部債務等額的鐵路確權特別國債，全額清償鐵道部債務，通過注資將鐵道部名下所有路網、車輛、通訊設施和建筑物，確權為國家優良資產，就可為鐵路投資經營體制改革奠定堅實基礎。

　　采取上述措施，不僅操作方便，藥到病除，5分鐘解決問題，還有以下諸多實利。首先，國家鐵路系統無債一身輕。其次，債權人權益得以維護，連本帶息，一文不少，全獲償付。第三，對與鐵路建設相關行業的職工及其家屬有好處，可以增加收入，改善生活。第四，對全國經濟增長有帶動。第五，鐵路網聯通旅游景點，可以減少汽車尾氣對秀美山川的污染。第六，對全國人民與企業有好處，出行更方便，運貨更便捷。第七，優化城鎮結構，10萬人口以上小城市通鐵路對周邊小城鎮也有帶動。

　　最后，對中央財政還有以下3項好處。其一，鐵道部債務最后其實也就是中央財政自己的債務，經此轉換，從2011年11月發行的10年期鐵路建設債券與同期限國債利率比較情況看，利率負擔可由4.99%降低為3.57%，下降1個多百分點，降幅高達30%。其二，自此無需再投入中央預算撥款，就能由國鐵公司自籌資金拓展8萬公里鐵路新線，提早10-15年形成8萬億元堅實的鐵路資產。其三，細算經濟賬，在鐵路工程造價年均升幅高于特別國債利率的情況下，早建鐵路等于降低鐵路建設成本，給國家所持的鐵路資產留下更大的溢價空間。

　　上述大小合計10項好處，惠及方方面面，各行各業，可以說澤潤山河，利遍城鄉。即使有誰能夠挖空心思找出幾條壞處，與上述10項好處相比，無論怎么說，也還將是弊小于利。如此明顯利大于弊的措施，在必要時，無疑是值得下決心付諸實施的。

　　改革鐵路投資經營體制總體思路

　　以特別國債置換鐵道部全部債務后，鐵路投資經營體制改革就不難進行了。本文建議，把徹底改變鐵道部“政企合一、網運一體”狀況，真正實現“政企分開、網運分營”，作為鐵路投資經營體制改革的總體思路。這種意見，社會上早已有之，鐵道部也在部分嘗試，但由于種種原因，至今進展不大。

　　在“政企合一”體制下，網運很難分營。路網建設管理與客貨運輸不分開經營，就很難在客貨運輸環節形成競爭機制，也不利于客貨運輸的成本核算。只有政企分開，網運才有可能真正分營。網運分營后，有車就可成立鐵路運輸公司，參與鐵路運輸，通過競標從路網公司承租客貨運輸線路與時段。這樣鐵路運輸環節就會逐漸形成競爭機制，通過競爭提高服務質量，降低運營成本。