中國(guó)城市軌道交通發(fā)展的前景、問(wèn)題與對(duì)策

        本文是國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所與世界銀行對(duì)中國(guó)城市軌道交通發(fā)展的調(diào)研總結(jié)。這次調(diào)研探討了中國(guó)城市軌道交通發(fā)展的前景、問(wèn)題與對(duì)策，走訪(fǎng)了一些相關(guān)部門(mén)，并對(duì)北京、重慶、武漢、長(zhǎng)沙、杭州、鄭州等城市進(jìn)行了實(shí)地考察。在此基礎(chǔ)上，本文展望中國(guó)城市軌道交通發(fā)展的遠(yuǎn)景，分析當(dāng)前城市軌道交通發(fā)展中的實(shí)力與不足之處，并提出的若干技術(shù)政策建議，為政府和相關(guān)部門(mén)提供決策依據(jù)和參考。

        1.城市軌道交通發(fā)展的背景

        在城市人口和經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)以及公共政策措施的強(qiáng)力推動(dòng)下，中國(guó)城市軌道交通正在進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展的新階段。可以預(yù)見(jiàn)，特大城市與大城市的人口規(guī)模將持續(xù)增長(zhǎng)，越來(lái)越多的城市將會(huì)進(jìn)入特大城市與大城市的行列，城市群（帶）和城鎮(zhèn)聚集區(qū)也會(huì)逐漸增多增強(qiáng)。隨著生活水平的提高，城市居民對(duì)交通出行的質(zhì)量（速度、靈活性、舒適性和安全性）將有更高的要求。在國(guó)家土地、環(huán)境以及節(jié)能減排政策的引導(dǎo)下，城市土地開(kāi)發(fā)利用將朝高密度集約化的方向發(fā)展。因此，在特大城市、大城市、以及城市群中，將會(huì)出現(xiàn)更多的適合大容量快速軌道交通建設(shè)的交通走廊。許多城市也意識(shí)到，一個(gè)規(guī)劃合理的城市軌道交通系統(tǒng)可以成為集約化土地利用發(fā)展的中心紐帶和引擎。

        近期發(fā)生的全球金融風(fēng)暴和經(jīng)濟(jì)衰退，給世界經(jīng)濟(jì)造成了廣泛深遠(yuǎn)的負(fù)面影響，也直接影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和拉動(dòng)內(nèi)需，中央與一些地方政府出臺(tái)了一系列強(qiáng)有力的基礎(chǔ)設(shè)施投資舉措，許多城市加快了軌道交通的規(guī)劃建設(shè)。可以預(yù)計(jì)，城市軌道交通將會(huì)成為未來(lái)投資熱點(diǎn)并成為帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的新的增長(zhǎng)點(diǎn)，其建設(shè)需求將會(huì)維持一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的階段。

        2.當(dāng)前城市軌道交通發(fā)展的優(yōu)勢(shì)

        我們認(rèn)識(shí)到，中國(guó)發(fā)展高效的城市軌道系統(tǒng)，有著許多優(yōu)越性。首先，如上所述，中國(guó)城市化發(fā)展迅猛，出行需求增長(zhǎng)快，居民對(duì)高質(zhì)量的交通服務(wù)的要求和經(jīng)濟(jì)承受能力不斷增長(zhǎng)。這意味著，在未來(lái)二三十年中，中國(guó)城市比其他國(guó)家會(huì)涌現(xiàn)出更多適合城市軌道發(fā)展的高密度交通走廊。

        在行政體系上，中國(guó)的城市政府綜合管理一個(gè)比建成區(qū)大得多的區(qū)域，這有利于遠(yuǎn)景發(fā)展的規(guī)劃，也利于綜合理順城市土地利用與交通的相互關(guān)系。各城市在擬定一系列發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，編制城市總體規(guī)劃，指導(dǎo)城市的發(fā)展，從而能夠把軌道交通規(guī)劃建立在城市總體規(guī)劃基礎(chǔ)上。交通規(guī)劃數(shù)學(xué)模型的應(yīng)用，也逐步得到普及和深化，盡管目前仍主要用于評(píng)價(jià)不同交通方式在固定的土地利用型式下的作用。

        城市公共交通已日益影響到國(guó)家層面上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)此，中央政府十分關(guān)注和支持城市公共交通的發(fā)展。由于城市軌道項(xiàng)目投融資巨大，中央政府仍負(fù)責(zé)審批城市軌道發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目，對(duì)上報(bào)軌道交通項(xiàng)目的城市設(shè)有一些基本要求，如人口規(guī)模、城市生產(chǎn)總值、地方財(cái)政收入、交通走廊客流量、資本金注入量等等，并嚴(yán)格評(píng)估軌道投資項(xiàng)目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)可行性。

        在項(xiàng)目實(shí)施上，中國(guó)積累了強(qiáng)大的實(shí)施能力，能夠用很短的時(shí)間高效率地完成復(fù)雜的大型基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目。在軌道交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)上，中國(guó)也具備相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)技術(shù)能力和經(jīng)營(yíng)規(guī)則，但在乘客服務(wù)質(zhì)量方面尚需進(jìn)一步的關(guān)注和改進(jìn)。

        上述人口、機(jī)構(gòu)與實(shí)施等方面的優(yōu)勢(shì)將有力地支撐中國(guó)城市軌道交通的成功發(fā)展。但僅靠它們，不足以保證巨大的軌道交通投資會(huì)被投向效益最大的交通走廊，不足以保證城市軌道的運(yùn)營(yíng)將能得到土地利用政策的充分支持和保障，也不足以保證軌道與其他交通方式之間的有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)、和最高效地運(yùn)作。因此，中國(guó)城市不僅要能成功地建設(shè)軌道交通工程項(xiàng)目，而且要努力使軌道交通真正起到引導(dǎo)交通需求、緩解道路擁堵、節(jié)能減排、改變城市面貌的作用，并成為城市遠(yuǎn)景集約化、可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要支柱。

        中國(guó)政府一向強(qiáng)調(diào)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的社會(huì)目標(biāo)和公益性。在實(shí)踐中，城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃與大區(qū)域交通發(fā)展規(guī)劃不同，它是主要建立在城市與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的遠(yuǎn)景設(shè)想上，而不是對(duì)交通市場(chǎng)短期供求關(guān)系的考慮。然而，城市軌道交通建設(shè)是投資巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。它在融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)涉及一系列復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，如處理不當(dāng)，將會(huì)給城市本身以至國(guó)家層面帶來(lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。人們逐步認(rèn)識(shí)到，在遠(yuǎn)景設(shè)想框架中，有必要慎重處理技術(shù)和工藝問(wèn)題，使巨大的投資充分發(fā)揮其的最大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境效益。針對(duì)這個(gè)課題，本次調(diào)研提出一些關(guān)于如何加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理的建議。

        3.需要加強(qiáng)的工作環(huán)節(jié)

        通過(guò)這次調(diào)研，我們認(rèn)為如下七個(gè)環(huán)節(jié)的工作有必要進(jìn)一步加強(qiáng)和改善。

        3 .1加強(qiáng)土地利用與軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略的綜合平衡

        所有要發(fā)展城市軌道交通項(xiàng)目的城市，都需要以可持續(xù)性為原則，擬定一個(gè)城市集約化城市土地利用與交通的遠(yuǎn)景發(fā)展戰(zhàn)略。這樣一個(gè)戰(zhàn)略應(yīng)該明確城市未來(lái)的土地利用與交通發(fā)展方向，體現(xiàn)軌道交通支持城市土地集約化發(fā)展的作用。戰(zhàn)略規(guī)劃中，應(yīng)對(duì)城市交通問(wèn)題的各種可能解決方法進(jìn)行科學(xué)的論證比較，避免簡(jiǎn)單地把軌道交通看作解決交通堵塞的唯一手段；要充分考慮與軌道交通相配合的綜合交通發(fā)展政策，各種交通方式的系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)以及票價(jià)的整合，相關(guān)的土地資源、商貿(mào)資源、信息資源的綜合開(kāi)發(fā)問(wèn)題，未來(lái)交通管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)架和職能定位，長(zhǎng)期可持續(xù)的投融資機(jī)制，以及各種支撐戰(zhàn)略實(shí)施的政策和配套技術(shù)措施，使軌道交通的綜合效應(yīng)得到充分發(fā)揮。缺乏這樣一個(gè)戰(zhàn)略，意味著對(duì)相關(guān)政策考慮不足，難以使軌道交通投資達(dá)到其最大的效益。公交導(dǎo)向的土地開(kāi)發(fā)，直接關(guān)系到軌道交通客流量和融資，但這一重要環(huán)節(jié)在軌道交通規(guī)劃中往往得不到足夠的重視。土地利用和交通之間的相互作用，異常復(fù)雜而且影響深遠(yuǎn)。各城市應(yīng)該努力加大交通數(shù)學(xué)模型的應(yīng)用，在戰(zhàn)略層面上嚴(yán)格評(píng)價(jià)土地利用與交通的相互作用，分析出行行為在不同土地利用與交通型式之間的深刻變化，以尋求軌道線(xiàn)路與城市開(kāi)發(fā)走廊相輔相成的發(fā)展途徑。

         3.2加強(qiáng)軌道技術(shù)選擇和選線(xiàn)工作

         軌道交通建設(shè)的決策是一個(gè)耗資耗時(shí)的過(guò)程。中國(guó)城市進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究的做法是正確的。然而，一些可研只是論證事先定下的方案，而不是對(duì)各種替代技術(shù)方案（如地鐵、輕軌、快速公交）和替代路線(xiàn)作出嚴(yán)格細(xì)致的分析比較。有些規(guī)劃的軌道網(wǎng)絡(luò)過(guò)于龐大，與現(xiàn)實(shí)交通走廊交通需求量和投資能力嚴(yán)重脫節(jié)。有些線(xiàn)路的選擇是從容易建設(shè)的角度考慮（比如某條交通走廊已有建設(shè)用地），而不是著眼于需求量最大的線(xiàn)路。嚴(yán)格的替代方案分析，即從經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、社會(huì)和環(huán)境等方面來(lái)比較和篩選所有解決城市交通問(wèn)題的可行方案，有助于選出符合遠(yuǎn)景的、可持續(xù)的、效果最佳的投資方案。

         3.3加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和減少

         目前，許多城市的軌道交通可行性研究，都是建立在一套設(shè)定的路徑、運(yùn)營(yíng)方式、以及相應(yīng)的交通流預(yù)測(cè)和投資費(fèi)用的基礎(chǔ)上。這樣的可研本質(zhì)上是確定性的，亦即非隨機(jī)性的，它衡量的是當(dāng)所有影響因素都如同預(yù)測(cè)那樣變化時(shí)所導(dǎo)致的結(jié)果。嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)分析是用來(lái)評(píng)定核心假設(shè)不出現(xiàn)時(shí)的可能結(jié)果，但此方法尚未得到應(yīng)用。發(fā)達(dá)國(guó)家往往通過(guò)綜合的風(fēng)險(xiǎn)分析，來(lái)檢驗(yàn)一個(gè)項(xiàng)目潛在的脆弱性和各種風(fēng)險(xiǎn)，如設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、需求與收入風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)等等。這種做法不僅能衡量一個(gè)項(xiàng)目的可行性在比通常預(yù)料的情況要糟糕時(shí)是否還能站得住腳，而且有助于尋求有效途徑把風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度。值得重視的

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